關于《常德市西洞庭湖國家級自然保護區條例(草案)》審議意見的報告

    發布日期:2019-07-02 信息來源:人大常委會 字體:[ ]

    ——2019年6月19日在常德市第七屆人民代表大會

    常務委員會第二十三次會議上

                               市人大農業委主任委員  譚徽立

     

    根據市人大常委會今年的工作要點和我市的立法計劃安排,為做好《常德市西洞庭湖國家級自然保護區條例(草案)》的立法工作,在市人大常委會宋雲文副主任的帶領下,市人大農業委提前準備,從去年開始就組織相關部門到外省外市、我市部分區縣市開展了濕地立法專題調研,參加了《條例》草案起草小組對有關濕地立法問題的座談研讨,并召開農業委全會對《條例》草案進行了審議。現将有關審議意見報告如下:

    一、西洞庭湖自然保護區立法的必要性

    西洞庭湖國家級自然保護區是以河流、湖泊、草灘為特征,以水生物、水資源為特色,漲水為湖、落水為洲,屬典型的内陸湖泊蘆葦沼澤型生态濕地,也是國際重要濕地。濕地保護非常重要,中央非常重視。濕地立法勢在必行,全國各地都在行動。對此,我們認為濕地立法的重要性和必要性,主要表現在四個方面:

    1、是推進全市生态文明建設的需要。濕地被稱為“地球之腎”,是生命的源泉,是人類最重要的環境資源之一。保護利用濕地資源是新時代中國特色社會主義生态文明建設的重要内容,也是改善人居環境的迫切需要。黨的十九大提出了五位一體的建設理論,習近平總書記提出了長江經濟帶要“共抓大保護、不搞大開發”的指導思想。中央環保督查對我市西洞庭湖自然保護區、安鄉珊珀湖等濕地提出了嚴肅的整改要求。省委十一屆五次全會通過了《關于堅持生态優先綠色發展深入推進實施長江經濟帶發展戰略大力推動湖南高質量發展決議》,市委七屆五次全會通過的《關于實施長江經濟帶發展戰略大力推動高質量發展決議》,提出了适時啟動濕地立法的要求。市人大常委會将《常德市西洞庭湖國家級自然保護區條例(草案)》列入2019年我市立法計劃,是因勢而為、順勢而行,體現了對曆史和子孫後代負責的使命與擔當。

    2、是規範濕地保護監督管理的需要。我市濕地資源豐富獨特,總面積位居全省第二。有1個國家級濕地自然保護區和津市毛裡湖、桃源沅水等8個國家濕地公園。其中,西洞庭湖濕地為國家級自然保護區,是全球200個重要生态區之一,于2002年被《濕地公約》列入國際重要濕地名錄,還是全球重要的候鳥遷徙通道和栖息地。據監測,每年在西洞庭湖濕地自然保護區内栖息的鳥類(水禽)穩定在1.5萬隻左右。同時,我市在2018年成功獲得了全球首批“國際濕地城市”名片,這是包括湖南省在内、華中地區唯一參選成功的城市。由此可見,維護生物多樣性和繁重的濕地保護任務迫切需要制定《條例》。

    3、是完善濕地保護法規體系的需要。國家目前還沒有出台濕地法。2005年省人大頒布的《湖南省濕地保護條例》,限于當時的客觀環境及要求,該條例的内容在很多方面比較抽象甚至不完善,已經滞後:如濕地行政主管部門多,濕地管理機構體制不健全,濕地違法處罰過于原則,有些隻有禁止條款而沒有處罰條款等等,從而缺乏可操作性。正因為上述“硬傷”的存在,今年省人大也啟動了該條例的修訂程序。2013年國家頒布的《濕地保護管理規定》也隻有原則意見,沒有罰則。因此亟需制定《條例》完善濕地保護法規體系及具體法律内容,促使我市濕地保護利用工作有法可依。

    4、是解決濕地保護突出問題的需要。從調研情況來看,目前我市濕地保護還存在認識不高、法規不全、政策不明、監管不嚴、保障不力等突出問題。尤其是漢壽西洞庭湖自然保護區同樣存在法規體系不健全、法規内容有重疊、執法依據不充分、處罰力度不強硬、生态補償缺機制等問題。盡管湖洲栽種楊樹、河道采沙、人為破壞濕地的現象已被禁止,但非法排污、無序采沙、過度放牧、機電船捕螺、電擊魚、炸魚等違法捕撈現象還時有發生,在鳥類栖息地毒殺或網捕候鳥現象也經常出現,其修複與保護還需花很大的精力和很長的時間。2018年調查發現,與濕地相鄰的漢壽鴨子港鄉全護村養牛規模達1000頭,過度放牧導緻濕地水體及植被破壞嚴重。分析上述問題,其實質是問題在濕地,根源在“岸上”。所以,迫切需要制定《條例》來依法解決濕地保護中存在的這些突出問題。

    二、西洞庭湖自然保護區立法的可行性

    立法是一項科學嚴謹的工作,是一項系統工程。我市開展濕地立法前期已經做了大量工作,上下形成了廣泛共識,立法條件已經成熟。其立法的可行性具體體現在以下四點:

    1、調研非常紮實。2012年全市開展了濕地資源普查,2014年市政協将濕地保護列入重點提案督辦, 2016年市人大常委會開展濕地保護視察,2017年市委市政府決定創建國際濕地城市,同年,市政府提出了濕地立法建議,2018年市委做出了對濕地保護進行立法的決定。2019年市人大正式啟動濕地立法工作。從2018年開始,市人大常委會副主任宋雲文會同人大農業委及市直相關部門赴省内外濕地保護立法工作先進地區和我市桃源黃石水庫、漢壽西洞庭湖、津市毛裡湖、安鄉書院洲等濕地開展了多次濕地調研,為《條例》草案出台打下了堅實的工作基礎。

    2、情況基本清楚。2018年經省林科院調研核實,目前全市共有濕地面積19.09萬公頃、占全市總面積的10.50%,濕地保護率達到71.66%。其中,漢壽西洞庭湖自然保護區濕地面積達到3萬公頃,占全市濕地面積的18.7%,擁有濕地植物414 種,鳥類219 種,魚類112 種,國家一二級保護鳥類20多種。而且西洞庭湖保護區1998年就被省政府批準為省級保護區,2006年就設立了西洞庭湖自然保護區管理局, 2013年經國務院批準晉升為國家級自然保護區。其區域範圍、生物分布、宣傳保護、違法整治、綜合執法等情況均比較清楚。尤其是西洞庭湖濕地目前存在的問題較多且十分突出,要從根本上有效解決這些矛盾,在沒有上位法可依可行的情況下,結合實際立有針對性和可操作性的法規,這給濕地立法在具體内容上填補了一定的空白。

    3、法規逐步完善。我市已出台的《飲用水水源環境保護條例》、《城市河湖環境保護條例》兩部本地法規均與濕地保護密切相關。市政府2017年制定了《常德市濕地保護管理辦法》,并将濕地保護與修複列入“十三五”時期“美麗常德”建設重大任務,明确了濕地保護目标,劃出了濕地生态保護紅線。各區縣(市)也分别制定了濕地保護管理規定。目前,市政府林業主管部門摸清了全市濕地家底,編輯了《常德市濕地名錄》,緊接着開展全市生物多樣性調查和修編《常德市濕地保護規劃》。漢壽縣2011年出台了《西洞庭湖自然保護區管理辦法》,2014年成立了保護區派出所,2015年制定了《西洞庭湖自然保護區2015-2024年總體規劃》,已報省政府和國務院審批認可。

    4、時機比較恰當。首先,全國人大今年已在提速《濕地法》的立法工作,省人大今年也啟動了《湖南省濕地保護條例》修訂,這對我市開展濕地立法具有指導性。其次,2018年我市成功創建國際濕地城市,根據國際濕地城市認證體系15項标準,其中一項重要指标是地方是否有濕地保護法規,這對我市加快濕地立法進程具有緊迫性。再次是,近兩年來,漢壽縣高度重視濕地保護工作,強化管理、全力整治,濕地生态逐漸好轉,濕地功能逐步恢複,生物多樣性日益豐富。尤其是在去年,漢壽縣開展了關停砂石堆場、拆除圍欄圍網、打擊非法捕撈、清理外租合同、禁止放牧與退養等一系列生态環境整治行動。7.2萬畝黑楊砍伐清理工作得到省委主要領導的肯定。探索實施濕地相對集中綜合執法改革走在了全國前列,形成了漢壽經驗,這為濕地立法奠定了良好的工作基礎。第四,周邊群衆的濕地保護意識高漲,自發參與濕地保護宣傳、監督環境整治、志願開展生物保護等個人和民間團體越來越多,堅實的群衆基礎和濃厚的共治氛圍也成為立法的重要推動力量。

    三、西洞庭湖自然保護區立法的幾點建議

    立好一部法要立成良法,立成高質量的法。此次濕地立法市人大常委會要求要簡便實用可行、富有地域特色、能夠解決突出問題、促進經濟社會高質量發展。市政府提交的《條例》草案,通過農業委全會審議讨論,認為市政府相關部門為《條例》草案的起草做了大量紮實有效的基礎性工作,農業委原則上同意将《條例》草案提交市人大常委會審議。但本《條例》草案與常委會提出的立法要求還有較大差距,需要廣泛征求意見、進一步予以修訂完善。為此,我們提出四點建議:

    1、提高政治站位,遵循自然生态規律。我市處在長江經濟帶的重要節點,濕地資源豐富,是首批國際濕地城市,保護濕地功在當代、利在千秋。 開展濕地立法,既是落實習近平生态文明建設理念和在長江經濟帶考察中提出“共抓大保護,不搞大開發”要求的重要體現,更是回應人民群衆保護利用濕地資源的迫切期待。因此我們要在提高認識的基礎上,遵循自然生态規律和社會發展規律,牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”科學政績觀,用對未來發展負責的戰略眼光,積極支持濕地立法、積極參與和谏言濕地立法,認真審議完善《條例》草案,讓《條例》出台成為濕地資源可持續保護利用的法律保障,用法治的力量守護好西洞庭湖國際重要濕地。

    2、堅持問題導向,聚焦綜合執法效能。開展濕地立法,要堅持開門立法,廣泛聽取基層群衆的意見,針對濕地保護中存在的突出問題,依據有關上位法原則,在立法内容上,重點解決“什麼是濕地、濕地範圍怎麼劃定、監管執法主體是誰、有哪些破壞濕地違法行為、違規違法怎麼處罰、生态補償機制怎麼建立”等一系列政策法規邊界問題,讓濕地保護有法可依、執法有據、違法能咎、處罰有度,實現濕地生态環境的可持續發展。因此《條例》必須明确:濕地保護的空間範圍與濕地動植物名目、濕地管理部門及其職責、濕地資源修複與生态補償機制、合理開發利用的行政許可與監管職責、破壞濕地資源的違法行為處罰額度、執法主體以及執法監督形式等其它法律事項。特别是對授予西洞庭湖自然保護區實施相對集中行政處罰權的成功經驗,建議在《條例》中用專款予以明确。

    另外在進行立法調研時,區縣市強烈要求市人大開展濕地立法要覆蓋全市所有濕地保護。立法資源彌足珍貴,各地期待如此強烈。因此建議要通過本次立法來指導全市濕地類似問題的有效解決,在《條例》中明确:對各地有要求且具備執法監管條件的8個國家濕地公園管理可參照本《條例》執行。這樣本《條例》草案出台對其它濕地保護具有同等的法律效力。

    3、健全保障機制,強化基層監管責任。建立和完善濕地保護與利用的相關政策和保障機制,是濕地立法的主要目的。外地經驗告訴我們,凡是濕地保護利用好的地方,其地方政府在機構設置、人員編制、經費投入、項目傾斜、生态補償上都出台了一系列行之有效的保障政策與措施。因此建議《條例》要安排專門一章來寫保障條款。要對西洞庭湖濕地保護責任主體單位的職責與職能、權利與義務、機構與人員編制、經費預算與财政投入、生态補償機制與獎罰政策等内容予以具體明确,還要明确對責任單位違規失職行為的追責處罰辦法,強化基層監管的主體責任,确保《條例》出台後能保障到位、責任明确、有效實施、落到實處。

    4、立足保護優先,正确處理好嚴格保護與合理利用的關系。濕地資源的合理利用是濕地保護事業持續發展的重要支撐。科學處理好濕地保護與開發的關系,在保護與開發産生沖突時,保護應該放在首位。但如果一味隻強調保護,不從實際出發,濕地保護與發展就失去了生命力,無法持久和複制。從外地考察情況看,浙江西溪、山東東營、甯夏銀川、湖北武漢等地無不都堅持了保護與利用的有機結合,取得了保護與發展的雙赢,值得我們學習借鑒。因此《條例》制定必須堅持以人民為中心的發展思想,在立足于保護優先、綠色發展,修複好原生态濕地的前提下,還要着眼于為民利民,重視對濕地資源綜合利用與适度開發,做到《條例》制定與區域發展規劃相結合,與各項環境整治行動相結合,讓生态文明建設成果惠及沅澧大地和廣大人民群衆。因此建議在《條例》内容上要對濕地功能分區、科普教育展示、生态種養體驗、濕地旅遊開發等方面利用方式、途徑、規模等予以具體明确。

     

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